用破产重整化解“困境城改项目”的路径选择——以西安市城改项目为调查样本（三）
陕西省法学会破产法研究会
“用破产重整化解困境城改项目课题组”
小编按语
2018年2月，该项目课题组的初布研究成果曾被中国法学会以《要报》形式上报中共中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委会办公厅和全国政协办公厅，以及中央深改委。在此后一年多的时间里，该项目课题组根据国家新的政策要求，从建立现代国家体系和提升营商环境角度，针对西安市困境城改项目出现的新变化进行了更为深入和全面的考察和调研。并且课题组还接受有关政府部门的委托，直接参与了有关方案的起草和实施工作，陆续形成了一系列更具有针对性的应对建议。特授权本公众号分期发表。
【关键词】困境城改项目 行政清盘 破产重整
四、适用破产重整程序需要重点解决好的几个问题
（一）破产重整程序如何启动问题
困境城改项目往往存在大量的不同类型的债权人。在理论上，这些债权人都可以向人民法院提出对开发企业实施破产重整的申请。另外，依据最高人民法院有关司法解释的规定，针对特定开发企业执行案件，也可以通过“执转破”的方式启动破产重整程序。
针对困境城改项目，最好选择被拆迁人作为债权人向人民法院提起破产申请。因为城改项目，一般开发商（或作为城改主体或作为投资主体）都与村“两委会”签订有合作开发协议（或者城改合作开发协议），其一旦构成逾期回迁和拖欠村民过渡费便形成了事实上的债权债务关系。
（二）如何有效发挥政府作用问题
在破产重整程序中依法和有效的发挥政府作用是实现破产重整成功的关键。政府应当在以下几个方面发挥积极作用：一是通过成立“清算组”并以管理人的身份积极介入整个司法重整程序之中，主导整个程序的进行；二是可以利用政府招商引资平台积极引进新的投资方；三是为化解社会矛盾和重新启动项目注入先期“过渡资金”，并在项目启动后依法优先收回该资金（作为重整企业所欠的“共益债务”依法优先收回）；四是可以借助破产重整程序和政府权力解决项目重新启动需要协调解决的有关项目手续问题。
（三）如何把控项目重整的时间节点问题
几乎所有需要化解的困境城改项目都有一种紧迫感，所以必须防止破产重整程序过于漫长而影响实际的项目拯救效果。所应当采取的有效对策就是针对具体项目情况在启动破产重整程序之前，先由政府有关部门和相关各方启动司法外“重组”程序或者救治程序，一旦基本条件具备后开始启动并转入破产重整程序。这样可以在前期有效发挥政府的主导和引导作用，在后期进入破产重整程序后较快和较为顺利的完成司法重整。
（四）破产重整方式的具体选择问题
针对不同的困境城改项目可以分别适用不同的破产重整方式。一是开发企业自救方式。该方式的特点是：在破产重整过程中主要通过原开发主体的自救行为，如与债权人等相关利益主体达成和解或其他自救协议，以及通过新的融资行为修复资金链等重新启动项目的开发。二是针对原开发企业实施他救方式。即先行通过破产重整程序对原开发项目实施“清盘”，使原开发企业的股东股权价值在理论上归零，然后引进新的投资人以零对价方式收购原开发企业的股权（接盘），并以此完成后续的改造工作。上述破产重整方式均不改变原城改主体的资格，因此使得原有关项目文件（城改计划、城改方案等）以及相关项目手续（规划手续、用地手续、施工手续等）继续有效。
（五）如何有效的发挥政府和法院的联动作用问题
鉴于困境城改项目自身的特殊性，仅凭法院和破产管理人是很难借助破产重整程序实现重整目的。在破产重整程序中法院必须借助政府的力量和资源才可能实现重整目的。为此就有必要建立一个有效的府院联动机制，通过司法程序有效的发挥和调动政府配置资源的优势。
（六）如何解决村民优先安置问题
优先解决已拆迁村民的安置问题，是对困境城改项目进行破产重整的一个重要目的，也是政府关注的焦点。对此在破产重整程序中可以针对回迁群体单独制定重整方案，并可在不损害其他群体债权人的前提下先行启动村民安置楼的续建。在此过程中政府（政府融资平台）可以通过定向资金支持的方式解决村民回迁所需的资金，并将有关资金依法转化为共益债权或者其他债权，最终再通过破产程序实现清偿。
（七）如何设置破产重整的法律专业团队问题
破产重整虽然是一种司法程序，但它不同于普通的民事诉讼程序。在破产重整程序中管理人居于重要地位和发挥着重要的作用。因此应当在启动司法重整程序前，就组建专业的法律管理人团队作出预先安排。可考虑做如下两个层面的设计：一是组建由有关法律专家组成的专家顾问团队，由该团队进行总体方案设计，研讨和论证重整程序中出现的重大法律问题，并对拟实施的个案作出宏观的把控和指导；二是选择具有破产管理人实务经验的律师事务所组建专门的管理人团队，该团队主要负责具体业务的实施。同时应当在专家团队和具体业务实施团队之间建立一种常态化的沟通机制（联席会议制），通过该机制协调处理司法重整过程中的所有重大和疑难问题。
五、西安市用破产重整化解困境城改项目实践存在的问题
用破产重整化解困境城改项目的实践在西安只是刚刚起步，存在许多需要解决的问题：
（一） 思想认识问题
长期以来，城棚改工作一直由政府主导推进。西安市政府很早就确立了“政府主导、市场化运作”的城改模式。所以一旦城改项目陷入困境，政府很快就依据其惯性思维和惯性工作模式，以行政权力介入困境城改项目的拯救。在许多情况下，政府的介入也是基于一种维稳的紧迫要求和社会民生压力。至于其行政拯救措施是否能从根本上和整体上达到救治效果，并不是政府侧重考虑的问题。许多政府部门所采用的拯救措施，也仅考虑村民的回迁安置问题，至于社会公众买房人和其他利害关系人的诉求，并不是政府考虑的重点。所以。政府的许多行政化救治措施，只解决了眼前问题或者局部问题，因此很难产生根本性和整体化的救治效果。这也使得许多困境城改项目长达近十年依然救而不治。
另外，政府有关部门和领导对破产法律程序存在先天的偏见和本能的抵触，这也无形中增加了推进相关破产审判工作的难度。陕西省法学会破产法研究会从2017年起，就在调查研究的基础上，向西安市的有关部门和领导提出了用破产重整方式化解困境城改项目的方案和建议，但收效甚微，至今尚未在西安市政府的决策层面形成应有的共识。
（二）破产申请的受理问题
鉴于困境城改项目自身的特殊性，所以法院普遍对受理困境城改项目的破产申请，采取了非常保守的态度。截止目前只有西安市灞桥区法院受理了一起困境城改项目（易合坊项目）的破产重整案。其他法院均对有关破产重整采取了审慎的态度。法院的主要顾虑表现为：几乎所有的困境城改项目都具有突出的维稳问题，法院怕惹火烧身，把社会矛盾转移到自身；另外，许多困境城改项目事实上已经陷入绝境，后期重整的难度非常大，法院怕麻烦缠身而最终难以脱身；再者，法院自知自身调动和配置相应资源的能力较差，担心如果没有政府的强力支持，重整工作无法实际推进。另外，西安的许多基层法院都没有办理房地产企业破产案件的经验，对此也存在信心不足情况。而西安市中院，其虽然已经成立了专门的破产审判庭，但基于现实的破产审判力量，也难以应对越来越多的破产案件，特别是这种极端复杂的困境城改项目的破产案件。
可以说，西安市有关法院，在受理困境城改项目破产案件方面所表现出来的消极态度，已经客观上影响了破产重整程序在化解困境城改项目中的有效适用。列如西安市某区的区委和区政府，针对本辖区几个老大难困境城改项目，从2018年9月起就成立“工作专班”和“清算组”及相关法律团队，并为导入破产重整程序，预先进行了债权申报，工程续建准备等多项工作，但有关法院在接到破产重整申请后已经过去了八个多月，至今仍未立案和受理。
（三）府院联动机制建立问题
要能从根本上化解困境城改项目的种种现实矛盾，就必须综合运用行政、司法和经济的手段。任何一种单一手段的运用都难以产生应有的作用。为此就有必要在政府和法院之间，专门为化解困境城改项目建立起一种联动机制。该机制不仅仅表现为一种联席会议形式，更应当表现为一种联席工作形式。通过该机制把法院所能提供的司法程序价值和政府实际配置资源的行政权力进行有效的结合，并适时借助可行的市场手段，以实现最佳的化解效果。
目前西安市的雁塔区就建立了一套政府自身的工作机制，该机制构架为：区委、区政府——处理城改遗留问题办公室——项目工作专班（清算组）——“处遗公司”（政府控制的第三方企业平台）——项目续建工程管理公司（进行市场化选择和委托）。该工作机制自建立以来，已经展开了卓有成效的工作，为最终导入破产重整程序作了重要的前期铺垫。但该机制目前最大的局限性表现为，尚未上升为西安市层面上的工作机制，另外就是未能和法院实现工作机制的联动，这就制约了该机制的实际效果。
（四）特殊法律现象的应对和解决问题
城中村改造现象，是中国城市化进程中出现的一种特殊现象，且各地的做法也明显不同。鉴于城改现象的特殊性，在实践中诱发了许多特殊的法律现象：
1、在许多情况下，政府批准的城改主体和实际投资主体并非为法律上的同一主体，那么如何认定破产程序中的债务人主体资格？对此，还是应当按照“实质主义”认定原则，将实际投资主体（开发商）认定为破产程序中的债务人。
2、同样，在许多情况下，政府城改部门作为合同一方当事人，充当了城改拆迁主体和安置主体，那么在村民不能实现如期回迁的情况下，合同违约主体到底是政府有关部门还是实际投资人？为此，针对有关城改项目实施的特殊性，在确定村民过渡费支付主体和村民拆迁安置主体时，应当本着“意思表示真实主义”的法律原则并结合项目的实际运作方式，只能将签订“拆迁安置协议”的区城改办认定为“名义拆迁安置主体”，把项目的实际投资主体（开发商）认定为“实际拆迁安置主体”，并将其确定为村民过渡费的实际支付义务人。
3、按照西安市城改政策要求，被拆迁村民应当在拆迁后30个月内实现回迁，实际上绝大多数城改项目，都会因为拆迁、项目手续、资金等原因，很难在30个月内实现村民回迁。这样就导致出现了许多手续不全情况下的违建。在破产程序中如何解决这些违建问题就成为一个困扰法院和政府的突出问题。对此只能本着实事求是的态度通过相关规划和供地方案的调整来解决这类问题。
4、政府基于民生和维稳的需要，往往替陷入困境的开发商垫付村民过渡费和项目续建资金，那么进入破产程序后如何确定该部分政府垫资的债权性质？政府更希望通过相关担保方式或者确认为共益债务的方式，为这部分垫资确定未来能优先受偿的地位，但依照破产法关于共益债务的有关规定，很难保证该类政府垫资的优先受偿权性。更严峻的问题是，如果进入破产重整程序后，无法通过重整实现对项目的救治，那么谁来对村民的回迁进行兜底？如果政府来兜底，那么政府如何实现兜底？除此之外，还有许多在破产程序中需要解决的问题，这些问题都使得用破产方式化解困境城改项目具有了特别的意义。
六、结语
习近平总书记指出：要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。所以，我们应当从“推动供给侧结构性改革”和“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”的改革高度，来看待困境城改项目的破产重整工作。目前，西安的困境城改项目遗留问题处置工作已经推进到了一个特殊且困难的阶段，适时导入破产重整程序将为此项工作提供重要的法律制度的保障。(全文完)