用破产重整化解“困境城改项目”的路径选择——以西安市城改项目为调查样本（二）
陕西省法学会破产法研究会
“用破产重整化解困境城改项目课题组”
小编按语
2018年2月，该项目课题组的初步研究成果曾被中国法学会以《要报》形式上报中共中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委会办公厅和全国政协办公厅，以及中央深改委。在此后一年多的时间里，该项目课题组根据国家新的政策要求，从建立现代国家体系和提升营商环境角度，针对西安市困境城改项目出现的新变化进行了更为深入和全面的考察和调研。并且课题组还接受有关政府部门的委托，直接参与了有关方案的起草和实施工作，陆续形成了一系列更具有针对性的应对建议。特授权本公众号分期发表。
【关键词】困境城改项目 行政清盘 破产重整
二、主要以行政手段处置困境城改项目的局陷
鉴于城改项目具有很强的民生性，且政府深度介入项目的实施，企业的市场行为和政府的行政行为相互交织，所以一旦项目陷入困境，政府就面临突出的维稳压力和无法脱身的履职责任。为此针对困境城改项目，政府首先采用了一系列行政处置手段以求化解矛盾。在西安，以政府为主导的行政处置方式（被称为“行政清盘”方式）主要包括了以下三种方式：
（一）由政府主导，通过解除原城改合作协议对困境城改项目实施清盘
2015年西安市政府出台的《关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》第5条第2款的规定：“针对一些因资金短缺等原因长期不能启动和开工建设的项目，要充分发挥政府主导作用，结合各区（县）、开发区和项目实际，由各区（县）、开发区依法组织实施项目部分或项目整体清盘，并制定具体实施方案，在完成资产清理、经济核算等工作后，应重新确定实施主体，加快项目实施工作。”
“行政清盘”的主要路径是：由城改项目所涉的村“两委会”单方解除与原城改开发商所签订的“合作协议”（通常采用通知解除方式或者诉讼解除方式），然后由政府主导进行“二次招商”，最后由政府有关部门办理城改主体变更审批。典型的代表事例是西安市未央区的王家棚城改项目。[1]
（二）由政府出面接管困境城改项目，同时引进新的投资主体
在城改项目出现开发商跑路或者资金链断裂，以及巨大维稳压力下，政府往往通过成立“专班”或者“清算组”的方式接管原城改项目，再由政府主导通过公开招募新的开发商方式完成项目的后续建设。由政府主导对原开发商进行清盘（清算），并引进新的投资人典型的实例，是西安市莲湖区的汉城一号城改项目。
（三）由政府出面接管困境城改项目，并对村民回迁安置实施政府兜底
由于许多城改项目已经无法通过开发商实现自救和通过引进新的投资人实现他救，所以政府只能基于民生和社会稳定的需要，对村民的回迁安置实施政府兜底。其具体实施方式是：政府以“专班”或“清算组”方式接管该城改项目，然后通过政府设置的第三方融资平台为村民安置楼的续建提供建设资金，同时通过由政府委托的工程管理公司对续建工程进行施工管理。
上述行政清盘措施所具有的优点是见效快，可较快平息社会大众的强烈诉求（如由政府或者新的开发商先行垫付村民过渡费和续建资金）。但并不具有普遍上的可操作性。因为：
（1）所有困境城改项目都涉及大量的资产及债权债务纠纷，所谓的“清盘”就是清理资产和债权债务，这些都是司法权解决的问题，而政府部门不享有司法权，无法运用行政权化解种种法律纠纷。
（2）在无法解决原有开发商依法退出的情况下，所进行的二次招商会产生无法解决的利益冲突，并使政府的有关行为陷入尴尬境地。最为典型的事例为未央王家棚清盘案例。该项目在村“两委会”单方解除，且二次招商已经完成并西安市城改办已经对城改主体变更作出批复的情况下。原开发商就解除合同效力问题向法院提起了诉讼，并且诉讼经历了一审、二审、再审审查程序，时间长达18个月左右。在此期间，项目原开发商和新开发商始终处于对峙状态，使得项目的实际推进再次受阻。
（3）政府直接接管困境城该项目并垫付有关村民过渡费或者安置楼续建资金，使得政府的角色发生严重错位，并引发了政府资金归还等一些列问题。
（4）许多困境城改项目因各种原因，已经丧失了后续开发和继续投资的市场空间，即使实施了政府接管，也因各种法律障碍使得政府难以作为。
所以说，这几年面对困境城改项目，西安市政府优先选择的“行政清盘”方式已经遭遇到了许多困难，已经很难顺利推进，有些项目推迟十来年了村民依然未能实现回迁，期间虽然政府也采取了种种化解措施，但各种矛盾始终无法解决。
三、破产重整在化解困境城改项目中所具有的特殊作用
困境城改项目的本质是项目开发企业因资金链断裂等原因已经事实上处于破产或者濒临破产的境地。按照我国《企业破产法》的规定，对破产或者濒临破产的企业，可以选择重整的破产保护方式来化解困境企业的债务危机。
以破产重整方式处置困境城改项目可以改变单一行政化解手段的局限，产生特殊的作用：
一是通过破产重整程序的适用，将与困境城改项目相关的所有利害关系人都统一纳入法定的破产程序之中，可以依照破产法的规定实现对所有债权人利益的平等保护，依法解决各相关利益主体的诉求，盘活存量资产，减轻政府的维稳压力并因此为西安创造一个良好的营商环境。
二是可以消除针对困境城改项目普遍存在的“抢执行”现象，把开发商从诸多诉讼的包围中解脱出来，为拯救困境城改项目创造相对宽松的局部条件。
三是通过破产重整程序中的债权申报、审查、核查、确认等手段可以理清困境城改项目的债权债务关系，界定和量化资产规模和资产价值，因此为后续新资金的引进创造了可预期的法律条件。同时借助破产重整程序所具有的冻结法律效力，可以暂缓有担保债权人担保物权的行使，防止出现因土地、房屋等资产被低价拍卖后其他债权人利益落空可能带来的混乱。
四是借助司法程序通过政府资金的临时介入、债务调整、债转股、停止计息等方式降低困境城改项目的负债水平，为引入新的投资人创造市场条件。
五是借助破产法和其他相关立法的规定，在破产程序中优先解决拆迁户、购房人和建设工程债权人（农民工）、企业职工的债权，依法化解社会矛盾和实现对弱势社会群体的保护。
六是通过有关司法程序和司法裁定，解决在对困境城改项目救治过程中可能涉及到的股权过户、产权变更登记、用地规划条件改变、困境城改项目信用修复等现实问题。最大限度的为拯救困境城改项目创造各种有利条件，为“政府清盘”和“招商引资”扫清法律障碍，消除隐患，增强这两种方式的操作性。
脚注【1】：
西安市未央区的王家棚项目2009年获得西安市城改办公批复。
2010年9月18日王家棚“两委会”与原开发商西安新里程投资有限公司签订《王家棚村城中村改造协议》。
2011年王家棚村启动拆迁，共涉及村民540户，2039人。
2015年，随着原开发商实际控制人突然病故，新里程公司资金链断裂。按协议约定村民应于2013年8月实现回迁，但自2010年起至2017年西安新里程仍然未完成整村拆除，且仍有32户村民未签订拆迁安置补偿协议，且安置楼始终未能开工建设，拖欠在外过渡的村民的过渡费长达30个月，总计6000余万元。街道办为维护区域稳定、保障村民基本生活费用，通过区政府借融资平台融资1800万元用于垫付过渡费用。
2017年8月7日，王家棚村两委会向西安新里程发出解除合同通知函；
2017年8月30日，王家棚村两委会向有投资意向的佳兆业集团（深圳）有限公司（简称“佳兆业公司”）、西安兴正元实业投资集团有限公司（简称“兴正元公司”）、陕西荣民房地产集团有限公司（简称“荣民公司”）下发招商邀请函。
2017年9月23日，王家棚村两委会与“兴正元公司”正式签订《西安市街道办王家棚村城中村改造合作协议》，确定“兴正元公司”为王家棚村城改项目新的投资主体。
2017年10月9日，经区政府研究，按照程序及有关规定，原则同意确定“兴正元公司”为王家棚村城改项目投资主体，并向市城改办去函（《关于变更王家棚村城中村改造项目投资主体的函》未政函〔2017〕73号），提请市城改办予以变更确认。2017年11月13日，市城改办回函（市城改函〔2 017〕3 04号）同意王家棚村投资主体变更为“兴正元公司”。
2017年10月16日，西安新里程公司向西安市中院法院提起诉讼，请求判定王家棚村《合同解除通知函》不具有法律效力。后本案经过一审、二审程序历经15个月时间，最后判决新里程公司败诉。但在此期间项目依然实际处于无法实施状态。