用破产重整化解“困境城改项目”的路径选择——以西安市城改项目为调查样本（一）
陕西省法学会破产法研究会
“用破产重整化解困境城改项目课题组”
小编按语
2018年2月，该项目课题组的初步研究成果曾被中国法学会以《要报》形式上报中共中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委会办公厅和全国政协办公厅，以及中央深改委。在此后一年多的时间里，该项目课题组根据国家新的政策要求，从建立现代国家体系和提升营商环境角度，针对西安市困境城改项目出现的新变化进行了更为深入和全面的考察和调研。并且课题组还接受有关政府部门的委托，直接参与了有关方案的起草和实施工作，陆续形成了一系列更具有针对性的应对建议。特授权本公众号分期发表。
【关键词】困境城改项目 行政清盘 破产重整
一、西安市困境城改项目的现状及其特点
自2002年起西安市政府为了完善城市功能、提升城市品位和人居环境，开始对西安市的城中村进行改造。据统计截止2017年2月，取得《城中村改造方案批复》和《棚户区改造方案批复》的项目共272个，其中城中村改造项目201个，棚改项目71个。城棚改项目已经构成了西安房地产市场的半壁江山。[1]
西安市的城中村改造工作之所以能够获得较大规模的发展，首先得益于政策的推动，其次就是中国房地产市场的高速发展所带来的财富效应。但自2011年国家开始推动经济结构转型和实施房地产宏观调控之后，随着经济发展速度的降低以及房地产调控措施的不断加强，许多城改项目开始陷入困境。
据调查，2014年西安经开区的红色村第一、二、五村民小组城改项目（贞观.首府），西安市雁塔区的西姜村城改项目（西江月）、东姜村城改项目（时丰中央公园）、二府庄城改项目（苹果城）、陆家寨荣家寨城改项目，西安市灞桥区的香王村城改项目（易合坊），西安市新城区的韩森寨南村、北村城改项目（佳诚长安集），未央区的王家棚城改项目、龙王庙城改项目、草滩二村城改项目、新房村城改项目,以及位于浐灞的浐灞新天地项目和位于莲湖区的汉城一号项目等，先后不同的受融资、股权、贷款担保等纠纷困扰出现资金链断裂、权益纷争而导致陷入困境。
据来自西安市城改办的统计信息，截止2017年底已经获批还未启动的城棚改项目35个、回迁安置超期项目39个、无实质进展项目17个,其中的许多城改项目已经陷入了困境。[2]
导致城改项目陷入困境的原因非常复杂，有开发商资金链断裂问题；有股东对抗、开发企业内部处于僵局问题；有项目涉及非法集资、非法建设及非法销售问题；也有相关城改政策制定与实施问题。在许多情况下陷入困境的城改项目是由各种因素相互交织造成的。
困境城改项目不同于其他烂尾的房地产开发项目，其具有自身的特殊性：
1.城改项目具有不可逆性。城改项目一旦启动，如实施了房屋拆迁、村民搬迁、商品房预售等便无法再恢复到原状。即使存在非法建设行为，也不能以“拆违”的方式简单的一拆了之，因为所有城改项目都面临着巨大的村民回迁安置压力。
2.政府面临较大的维稳压力。城改项目大多是在政府主导下进行的，期间包含了诸多政府行为（如城改计划的列入，城改主体资格的确认，城改方案的审批，拆迁安置方案的审批，拆迁公告的发布和拆迁的实施，“安置与开发用地比例”的确定等），加之城改项目与城市化建设及改善村民生活息息相关，具有很强的民生性。所以，城改项目一旦陷入困境，就会引发具有民生特点的群体性事件，形成突出的维稳问题。目前，西安的许多城改项目已经成了地方政府维稳工作的老大难问题，一些项目已经列入中央信联办的督办项目。
3.利益关系复杂，矛盾冲突严重。由城改项目的特殊性所决定，一旦城改项目陷入困境则各种利益冲突就变得非常尖锐。在一个城改项目中往往涉及开发企业、被拆迁的村民、建筑施工企业（农民工），社会买房人，金融机构贷款人和民间借贷人，甚至非法集资的受害人等多方利益主体。上述各方利益主体利益关系相互交织，利益冲突严重
4.城改项目一旦陷入困境，往往会带来难以挽救的后果。作为城改主体的开发商面对困境大多无力自救，且随着时间的推移，开发商的投资成本会急剧增加，形成开发商无力自救，其他投资者无法接盘的恶性状态
5.大多困境城改项目已经引发大量的诉讼，有的项目诉讼案件达数百件。而一旦引发诉讼会加速困境城改项目走入绝境。实践中的绝大多数城改项目都存在着巨额负债，而且债权形式及性质多样。特别是如果出现有担保的金融机构债权人提起诉讼并申请对作为担保物的土地、在建工程等进行司法拍卖情形，将导致该城改项目彻底陷入绝境。并可能引发其他债权人如农民工债权人，民间借贷债权人，买房人，甚至可能包括尚未回迁的被拆迁人出现群体性混乱。
鉴于困境城改项目所具有的特殊性，相当规模困境城改项目的存在，使得西安的城市化建设和营商环境受到了严重影响，有关矛盾的化解已经上升到了当地政府施政的政治层面。
[1]西安市的城中村改造经历了三个发展阶段：
第一，以市场化运作为主，开发企业直接参与土地的“一级开发整理”，并主要采取实物安置阶段。该阶段突出的法律问题是：如何确定城改综合用地的范围（两个阶段：以人带地阶段和拆迁安置成本预测算阶段）；如何确定拆迁补偿方案；如何支付村民拆迁过渡费；如何实施回迁。
第二、以市场为主向以政府投资为主、以实物安置为主向以货币安置为主转变阶段：从2016年开始，主要针对棚户区改造项目，开始加大政府直接投资的力度。从2015年以来，西安市新纳入改造范围153个项目已取得国开行、农发行棚户区改造专项贷款额度约1231亿元，涉及重大项目落地和公园等约91个。
其特点是：由区政府负责确定改造范围和投资主体；由区政府或者区城改办负责出面拆迁；拆迁补偿方案基本相同但补偿价格有差异；城（棚）改统称棚户区改造，区别主要是集体土地和国有土地；城中村改造用地范围同时采用“以人带地”和“拆迁成本预测方式”。
第三，政府垄断土地一级市场，开发企业不再参与城改拆迁、村民安置工作阶段：中共西安市委以及西安市人民政府于2018年3月5日发布了关于印发《西安市深化土地供给侧结构性改革实施方案》。该《通知》第11条和第12条规定，制定新的棚改政策，采用“政府主导项目、政府征迁安置、政府储备土地、政府统一出让”原则；同时修改《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》和制定《西安市征收集体所有土地房屋补偿条例》。
[2]2018年之后，由于西安市城改政策调整和城棚改相关机构职能改革原因，目前还没有最新的相关数据来源。